高校制度执行力现状探究

摘 要：高校的制度执行力是其战略目标、教育理念、管理制度得以实现的关键。作为执行主体的高校管理人员的制度执行力水平直接影响着高校内部管理机制能否实现有效运转乃至高校事业的长远发展。通过调研两所国内重点大学制度执行力情况，以科研机构管理为切入点，根据高校管理人员提高制度执行力的必要性，针对制度执行过程中存在的问题，尝试探索提升高校管理人员执行力的有效途径，助力高校“双一流”建设。

关键词：科研制度;“双一流”建设; 科研机构; 执行力

党的十九大报告提出，“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”在“双一流”建设的重要发展时期，高校存在着从传统行政化管理体制向现代大学治理体制转变的现实需求，高校各项制度建设不断健全完善，但在制度执行过程中仍然存在执行力不足的现象，影响了制度建设的成效，正所谓“天下之事不难于立法，而难于法之必行”。

高校制度执行力及其对高校发展的意义

在高校中，制度执行力主要体现在高校内部人员将学校各项制度全面实施和落实的能力[1]，是连接目标和结果的关键环节。高校本身是一个含有多元执行主体、多种执行客体、多层执行平台和多样执行关系的复杂治理模型。如何在各种主客体间建立行之有效的互动关系，构建和整合处理各种行为机制，进一步提高执行力是摆在各高校面前不容忽视的重要课题[2]。

习近平总书记强调，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”。高校制度执行力是一所高校的办学目标和教学理念等各项活动得以实现的基础和关键，面对多级、多层的各类复杂事务，没有制度执行力，高校就难以保证其竞争力和发展力。只有切实提升制度执行力，才能保证高校的各项政策都得到贯彻落实，使高校的管理趋向科学、高效，扎实推进高校健康、可持续发展。因此，探索提升高校制度执行力的有效途径，对提高高校组织效率、促进高校实现战略目标具有重要意义。

高校制度执行力现状及存在的问题

高校制度执行过程中存在着多种问题，包括教职人员制度执行意识薄弱、规范意识不足等情况，同时也存在制度宣传不充分等原因。通过调研《清华大学科研机构管理办法》和《清华大学教师校内兼职管理规定》等办法的执行情况，发现主要存在以下问题：

1.制度的权威性不足。对于制度中已给出明确要求的条款，时常有申请建立机构的教师多渠道尝试突破条款限制。对于超出已有管理规定的非常规事项，由于数量较多及情况复杂，难以形成统一、稳定的处理规则，最终经常出现突破管理办法的情况。

2.不同层级人员对制度理解不同。按照目前我国高校行政管理层级、职责的不同层次，可以将高校执行主体分为高层管理者、中层管理者和基层管理者三种类型[3]。实际工作中，高层管理者往往是高校领导，更加关注战略目标和执行结果。中层管理者,一种是院系学术带头人，其行政管理经验不足，对制度的执行力认识不足；另一种是专职行政人员，其更加关注制度制定本身，但未能深入基层调研，对制度执行情况不甚了解。基层管理者一般是科研助理，由于人员流动性大、专业素养不足、信息不对称和对学校工作部署理解不能完全到位等原因，缺少有效执行的主动性和实施能力。在实际工作中，三者不能完全无缝配合，经常出现脱节的现象，导致制度沦为一纸空文。

3.缺乏系统的监管制度。近期，突发的几起科研机构违规问题，如校内科研机构违规设立分中心或分支机构、违规签署协议、用名不规范以及假冒清华大学科研机构，都凸显了监管不力的问题。

4.制度宣传、推广不足。一些管理规定本身制定较合理，能够较好地解决实际问题，但是由于宣传不足，未能被广大师生知晓，因此也难以执行。

5.制度本身存在的问题。一是目前相关制度均为学校职能部门起草，对于一些涉及复杂流程、系统事宜的管理规定缺乏学术方面的权威科学论证，导致一些细节考虑不足，必然执行力不足。二是国内外、校内外科研形势变化较快，现有的科研机构政策体系及审核思路未能与时俱进、及时调整。三是某些制度缺乏配套文件，同时对于违反规定的行为没有惩罚性的约束条款。

以清华大学科研机构为例，科研院机构管理办公室采用院系自行报告、网络搜索以及其他部门转来信息三种调查方式。对学校科研机构的运行情况进行调研，截至2017年底，共发现四类科研机构违规问题，即校内科研机构违规设立分中心或分支机构、违规签署协议、用名不规范以及假冒清华科研机构。此前，对于科研机构设立分中心或分支机构、对外签署协议及科研机构用名的事项在《清华大学科研机构管理规定》和《清华大学院系级科研机构管理细则》中都有明文规定。2015年12月，清华大学出台了《清华大学教师校内兼职管理规定》。据统计，截至2018年6月，全校根据此规定签订校内兼职工作协议书的教师只有3名。

提高制度执行力的措施

完整的制度执行链条分为前端、中端和后端三部分。主要是前端的制度制定、中端的执行与推动落实、后端的监管。在建立和完善制度制定的合理性、可操作性等前端各要素的前提下，同时切实增强中端的高校制度执行力并加强制度宣传，再加强后端制度执行的监督、追责机制，才能真正实现制度的执行，更加科学、系统、全面地对高校进行管理。

1.前端制度制定。清华大学制度建设工作在国内各大高校中处于较领先地位，教育部曾专门对清华大学制度建设刊登了一期简报，介绍清华大学系统构建以大学章程为龙头的中国特色现代大学制度体系，科学推进依法自主办学和全面深化综合改革进程。一是学校领导对制度建设工作高度重视。2016年，学校专门成立了制度建设工作领导小组，由校长亲自担任小组组长，小组负责全校整体制度体系建设，下设若干专项小组具体处理相关事宜。二是制度制定程序的科学性。2016年，学校设立了法律事务办公室，负责学校规章制度草案的合法、合规、合理审查以及制度建设协调工作；特别是在2017年学校设立了制度立项制，重要规章制定须申请立项，法务办根据学校整体规划进行统筹，避免一些不必要的制度设计。立项后，经合法合规审查后（必要时还要征求意见、公示等）再提交决策会议审议，并按规定统一备案、登记、编号、公布及刊载。同时，完善工作程序，实行制度建设年度计划和立项审核制度，对部分涉及不同专业领域或存在较大争议又确有制定必要的规章制度，试行委托第三方机构或专家学者起草的质量保障机制。通过以上举措，学校在制度制定阶段就能够规避一些不必要的问题，能够保证制度整体体系和基本框架的水平，最大程度保证了制度的合法性、合理性，特别是对于新起草的制度经过一系列程序后，均能够保证质量。对于2017年以前制定的规章制度，应及时“回头看”，对于需要修订的，应及时修订完善。以科研机构管理为例，根据最新形势，清华大学自2003年12月17日设立《清华大学科研机构管理办法》开始，先后于2007年、2009年、2011年、2015年及2017年进行了多次修订完善，促进了科研机构的良好建设。

2.中端制度执行。一是实行主责部门负责制。谁制定，谁就是制度的主责部门，要明确主责部门的职责，即负责制度的落实和执行。制度出台后，主责部门要及时了解执行情况，制定制度落实计划，进行制度的宣传、解读、答疑、解释等。出现问题及时解决。发现制度执行不力时，主责部门需要调研查找原因。及时“回头看”，在实际执行过程中，若发现有不合适的制度内容影响到执行，及时优化可以有效地降低执行成本。优化制度不但不会降低制度的权威性，反而会提升学校所有相关人员执行制度的自觉性。及时发现是否存在制度与现实情况不符的情况并根据情况及时修订调整，以适应新的形势；对于一些已经完成历史使命或上位法已经发生变化的制度，要及时调整或废止。形成制度总结反馈机制，即在制度执行过程中定期总结，至少每年形成制度执行情况报告，重要制度应半年进行总结。在制度执行的不同阶段，不定期以问卷调查或座谈会等方式，及时了解基层人员对于制度的了解情况、建议或意见以及现有制度执行困难的根源等。二是完善沟通机制。建立由各职能部门牵头的沟通机制，搭建沟通平台，完善交流制度。三是加强文化建设。校园文化认同感对于提高制度执行力也是关键因素。如果对校园文化不认同，那么将很难约束自己的行为，自然容易违规；反之，如果校园文化认同感提升了，制度执行力自然也就提高了。如果法律是道德的最低标准，那么制度就是文化的最低标准。因此，加强文化建设，树立各层级人员的共同愿景，激发全体师生员工的责任感和使命感，才能使得制度执行成为自觉行动[4]。四是维护制度权威性。维护制度的权威性是提高制度执行力的有力措施之一。制度的权威性促使学校相关人员敬畏制度，从而自觉遵循制度约定，有效执行制度。制度一旦制定并生效，受约束的是学校所有相关人员。制度执行过程中的标准应统一，坚持制度不因执行者身份不同而产生执行偏差，坚持制度面前人人平等，这是提高制度执行力的关键所在。

3.后端的制度监管。发现有违反制度的情形，要加强追责环节，提高制度的刚性，激励执行者遵守各项制度的信心。一是加强制度监督力度。制度监督者应认真对待监督工作，及时发现违反制度的情况，制度监督者应铁面无私，切不可将监督工作当成例行公事，敷衍塞责，亦不可做“老好人”，对违反制度的事情“讲情面”。二是坚持制度问责制。一旦违反制度，不论身份高低，必须追责并严肃惩处。若违反制度代价太低，则容易导致人们无惧违反制度带来的惩处，从而降低制度的权威性。建立人人敬畏制度的氛围。积极并广泛进行制度的宣传教育，使自觉执行制度成为人人自身的修养，人人坚信制度的权威性不可动摇。良好的制度执行氛围会带动学校所有相关人员一起遵循制度约定。健全完善的制度监督机制是制度执行的有力保障，建立制度执行的责任制是制度执行的重要因素，实行严格的追责问责是制度执行的关键推手。只有明确制度执行部门的责任主体和责任，建立科学的制度考评体系，将监督机制与考评制度结合起来，才能有力解决制度执行力不足问题；同时建立严格的追责环节，对于违规问题，绝不姑息手软，制度执行力不足问题必将大为改观[5]。

总之，制度的生命在于执行。制度只有在执行过程中才能发挥制度的作用。对于高校而言，制度执行力在高校“双一流”建设发展时期的作用更为凸显。制度执行力水平直接影响着高校内部管理机制能否实现有效运转乃至高校事业的长远发展，因此，需要加大力度从根本上对制度执行力进行重视，并加强提高制度执行力的有效措施。（作者单位：清华大学科研院）

参考文献：

[1]刘克彬.高校管理人员行政执行力提升路径探索[J].学园，2017（30）：129.

[2]林慧.基于现代大学治理的高校执行力提升机制研究[J].国家教育行政学院学报，2018（1）：51-55.

[3]易琳.高校管理人员行政执行力提升路径研究[J].科教文汇（上旬刊），2016（2）:127-128.

[4]夏玉荣.系统论视阈下的高校制度执行力提升策略研究[J].高等农业教育，2015（6）:10-13.

[5]孙郁.加强高校制度执行力的思考[J].中国轻工教育，2009（S1）：51-52.

《北京教育》杂志

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2019/09/16