优质均衡更需精准托底

       

托底是社会政策领域里的一个常见概念。2013年4月，中共中央政治局常委会会议明确了“社会政策要托底”的发展思路，旨在保障公民的基本权利。适龄儿童少年接受义务教育的权利是公民最基本的权利之一，义务教育托底是社会政策托底不可或缺的内容。

作为均衡发展的高级阶段，义务教育优质均衡发展阶段的短板与此前的基本均衡阶段已不相同，须从教育资源配置水平、学校管理水平和教学质量三个方面进行分析，针对性地采取更加精准的托底策略。

    托底重点1：

    资源配置水平低的学校及区域

义务教育优质均衡发展阶段对学校的硬件资源配置要求，不再是原来的基本办学标准，而是根据时代发展需要对教育现代化信息技术、功能场室、仪器设备等配备提出了更高的要求。“学生拥有网络多媒体教室数”“学校音乐、美术专用教室配备”等内容已纳入优质均衡县（市、区）评估范围。

在教师资源的配备上，对教师的专业结构、专业水平、学历水平提出了更高的要求，如“高于规定学历教师数”“县级以上骨干教师数”“学生拥有体育、艺术（美术、音乐）专任教师数”等指标已经成为优质均衡县（市、区）评估的内容。

总之，教育资源配置水平低的学校以及区域就是义务教育优质均衡发展阶段的短板，是需要托底的对象。

托底的方式须根据优质均衡区域资源配置要求，对存在短板的学校或区域给予补偿性经费及人员配备。托底所需经费，可以通过加大市级统筹力度、区域内提高财政投入比例，多元筹资等方式来筹措。所需教师资源，可以通过完善区域或学校教师配备及发展政策，推动区域内骨干教师合理流动、学校内部人才培养和外部人才引进相结合等方式来实现。

广州市在推进义务教育优质均衡发展过程中把提高教育资源配备水平放在重要位置。

2016年开始实施中小学校三年提升计划，通过新改扩建项目、中小学校基础教育设施提升项目、校园功能微改造项目，补齐办学硬件短板；引育并举，加大教师配备力度，通过推进中小学教师“区管校聘”管理改革及“广州百名校长名校跟岗访学计划”“广州教育家培养工程”“百千万人才培养工程”等措施，在补短板的同时，建设与义务教育优质均衡发展相匹配的高素质专业化教师队伍。

托底重点2：

    管理水平较弱的学校及区域

义务教育优质均衡发展对学校管理水平有了更高的要求。2017年教育部印发的《义务教育学校管理标准》，通过保障学生平等权益、促进学生全面发展、引领教师专业进步、提升教育教学水平、营造和谐美丽环境、建设现代学校制度等6大管理职责、22项管理任务、88条具体内容，明确了学校的管理标准。

学校管理由一项项具体的管理内容组成，管理水平的高低受管理理念、教育教学管理制度建设、管理手段等方面的影响，并直接影响着学校的整体办学水平。

目前我国尚未出台专项的义务教育学校管理水平评估办法和制度，但各地教育管理部门根据学校的教育效果、社会对学校办学的认可度等方面对辖区内的学校办学水平、管理水平高低给予判断。

管理水平弱的学校及区域是义务教育优质均衡发展的短板，是需要托底的对象。托底的方式通常是通过委托管理、学区管理、组建教育联盟和教育集团等形式，实现教育资源的重新布局和优化，形成强校扶持、推动、带动弱校的良性发展机制。

广州市通过中心城区优质教育资源向外围区域辐射的方式，提高外围城区的学校管理水平和区域办学水平。

如广州市第二中学、广州大学附属中学托管南沙区学校，广雅中学、市铁一中、市六中分别到白云区、花都区和从化区新建校区，广州市向天河区输出广州中学、广州奥林匹克中学校名品牌，形成了每个外围城区均有一所市属优质学校辐射的新局面。

集团化办学、学区化管理也是广州市优质教育资源辐射的重要方式，目前，广州市已组建教育集团36个、学区82个。

    托底重点3：

    教学质量相对较低的学校及区域

义务教育优质均衡发展是为了保障学生接受有质量的义务教育，而学业质量是教育质量的重要组成部分，是教育效果的重要体现形式。在区域学业质量监测中，那些学生总体学业成绩明显落后的学校及区域就是义务教育优质均衡发展的短板，是需要托底的对象。

对教学质量低的学校的托底方式，和一般意义上的薄弱学校改造大体相当，很多教育研究者对薄弱学校改造提出了很多思路，国外的经验也可以借鉴，如美国薄弱学校改造的书面警告、技术支持、追加资助、制度改进计划等扶持策略，以及重建、接管等制裁策略。

广州市对改善教学质量低的学校探索了一条教科研精准帮扶路径。2015年，广州市启动了依托广州市教育研究院教科研力量的“步步高工程”，对部分区域教学质量相对落后的学校给予教科研帮扶。

2018年，“广州实验教育集团从化温泉教育集群”正式挂牌。该项目以从化区温泉镇6所区属公办小学和两所区属公办初中学校为对象，以“6+2”为实验区，搭建以教研机构为龙头，市、区、校三位一体的学科教学平台。

此外，遴选广州市天河区汇景实验学校等市区优质学校，基于现代信息技术，支持“6+2+N”项目学校实现3个同步：同步课堂、同步练习、同步测试。

广州市海珠区教育发展中心针对本区部分学校一线教师课堂教学针对性不强、教学质量不高的现实，组织区内部分学校组建校际教研联盟，遵循“交流、合作、多赢、共进”的原则，组织成员学校开展语文、数学、英语、思品、物理、化学等6科联合教研活动，得到广泛的社会认同。

广州市天河区教学研究室采用加大全学科教学指导力度，开展“大集备”教研活动等方式对区内教学质量偏低的学校进行教研帮扶，取得了良好的教育效果。

在义务教育均衡发展的不同阶段，教育的底部一直存在，托底是推进义务教育均衡发展的重要方式。

义务教育优质均衡发展过程中的精准托底，不是一般意义上的教育救助、教育扶困，是积极的教育政策托底，通过对教育短板的补偿性提升，使教育资源更加充足、教育管理更加优质、教育质量全面提高，最终实现教师专业成长、学生享有公平而有质量的义务教育。（作者系广州市教育研究院副研究员）

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    托底策略发挥了哪些作用

从2000年“两基”战略目标的初步实现，到今天义务教育优质均衡县（市、区）的创建，我国义务教育均衡发展经历了一个动态的发展过程。从教育政策的视角，我国义务教育均衡发展可以分为初步均衡、基本均衡和优质均衡3个推进阶段，托底策略在义务教育均衡发展的每个阶段都发挥了重要的作用。

    初步均衡推进阶段

    （2000年—2012年）

义务教育初步均衡推进阶段是从2000年我国“两基”战略目标初步实现后开始的。此阶段，我国推出了一系列推动义务教育均衡发展的法律及政策性措施。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》印发，通过经费保障措施，缩小城乡义务教育差距；2009年，义务教育学校绩效工资分配政策率先实施，义务教育学校教师待遇得到进一步的保障等。

义务教育初步均衡推进阶段的目标是巩固“两基”成果，解决“有学上”的问题。发展的重心是通过促进区域均衡，特别是中西部均衡和城乡均衡，保障适龄儿童少年最基本的受教育权利。从教育公平的角度来看，义务教育初步均衡推进阶段解决的是入学机会的公平问题，属于起点公平的范畴。在这一阶段，义务教育的“底部”很大，涵盖中西部及农村等广阔的区域，托底的方式主要是将教育经费等资源向底部区域倾斜。

    基本均衡推进阶段

    （2012年—2020年）

义务教育基本均衡推进阶段从2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》出台开始。同年，《教育部关于印发〈县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法〉的通知》，建立了县域义务教育均衡发展督导评估制度。

截至2018年，全国累计有2717个县（市、区）通过国家督导评估，占全国总县（市、区）数的92.7%，16个省（区、市）整体通过认定。根据国家部署，到2020年，全国义务教育实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%，届时义务教育基本均衡阶段结束。

在基本均衡推进阶段，我国推进义务教育均衡发展的基本目标是从“有学上”到“上好学”，让适龄儿童少年享有符合国家办学标准的义务教育。

具体目标为每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障；教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程；教师配置更加合理，提高教师整体素质；学校班额符合国家规定标准，消除“大班额”现象。

发展的重心是通过推进学校标准化建设，保障适龄儿童少年接受标准化基础上的义务教育。

从教育公平的角度来看，义务教育基本均衡推进阶段解决的主要是教育过程的公平问题，重心从起点公平向过程公平过渡。这一阶段，义务教育的“底部”是办学基本标准未达标的学校及区域，托底的方式主要是通过教育政策将资源向办学未达标的学校及区域倾斜。

    优质均衡推进阶段

    （2017年—2035年）

就全国层面而言，义务教育优质均衡推进阶段从2017年教育部发布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》开始。在地方上，一些省、市提前开启了义务教育优质均衡发展的探索之路。

如上海市于2014年通过“全国义务教育发展基本均衡县（区）”督导评估验收，自然过渡到从“基本均衡”向“优质均衡”的发展新阶段。

再如，2010年，江苏省无锡市印发《市政府关于加快推进全市义务教育高位均衡发展的意见》；2016年，《广州市人民政府办公厅关于进一步推动全市义务教育均衡优质发展的实施意见》出台。

在优质均衡推进阶段，目标是为适龄儿童少年提供公平而有质量的义务教育。与初步均衡、基本均衡相比，优质均衡是均衡发展的高级阶段，其发展的重心是提高教育资源配置水平、学校管理水平、教学质量等，为学生提供更具个性、更富特色、更高质量的教育。

从教育公平的角度来看，优质均衡追求的是教育结果的公平，是保障人人享有高质量义务教育的权利。这一阶段，义务教育的“底部”不再是大面积的区域，对焦的不再是基本办学标准，也不再是某个特殊群体，而是基本均衡推进阶段遗留下来的各区域、各学校所存在的发展短板。这个短板是具体的、个性化的，而不是千篇一律的。托底的方式主要是对具体短板进行补偿性提升，即精准托底。（肖秀平）

《中国教育报》2019年06月11日第5版 

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2019/07/05