国际托育政策发展：市场化还是政府责任？

       

近日，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，指出要多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求。

婴幼儿教养是应该充分调动社会力量的积极性，将早期教育推向市场化，还是应当由政府承担更多的责任，减轻家庭的负担？这一问题的答案取决于把“育儿”看成个别难题还是群体困境，把婴幼儿托育看作家庭议题还是公共福利。对中国家长而言，育儿成本首先是钱，还包括大量的照护时间与精力。当家庭困境成为普遍现象，必将导致社会难题。

“幼吾幼，以及人之幼”是中国儿童教育福利政策制定的儒家正义论思想的源头。对儿童的关爱天性是人类“善”的起源，仁爱之心也成为东西方追求公平公正的起点。从国际视角来看，婴幼儿托育不仅仅是家庭的责任，也是各级政府的责任。如果鼓励商业化的资本大量投入早期照护服务领域，家庭的重负将不减反增。其短期后果包括妇女就业率降低、生育率降低等。而从长期效应来看，学前教育是一个国家脱贫攻坚的重要战略，是社会公平和教育公平的开端，也是经济回报率最高的教育阶段。世界各国各级政府对婴幼儿托育的支持政策，主要体现在以下四方面：

为婴幼儿提供免费或低廉的托育服务

1975年瑞典就颁布了《学前学校法》，规定地方政府有完善公立托幼体系的责任。在瑞典，1—5岁的托幼服务由市政部门提供，国家教育署统一管理。3岁以上可享受每年525小时的免费教育。瑞典托育机构以公立为主，兼有家庭日托所等多种形式，全年、全日开放，照护时间灵活，体现出托育服务旨在减轻家长负担、提供妇女就业、促进妇女发展的服务定位。

英、法、美等国的家庭福利与育儿补贴也减轻了家庭育儿负担。英国政府2017年起为所有2岁儿童提供每年600小时的免费教育，并将3岁儿童的免费教育时间增至每周30个小时。法国依据家庭收入与子女数量发放育儿补贴，部分2岁幼儿可享受免费托育的幼儿学校。

对于少子化压力显著的国家，免费托育成为政府重要的人口政策之一。如日本面对着人口老龄化、少子化双重压力，生育率仅为1.43，新生儿连续两年不到百万人。为鼓励生育，当前日本为全体3岁幼儿以及2岁以下贫困幼儿提供免费教育，2岁为每周免费55个小时，0—2岁和3—4岁分别可获得最高4.2万日元和3.7万日元的保育津贴。

为家长提供科学的家庭教育

家庭承担婴幼儿教养的首要责任，但支持与指导家庭教育也是地方政府的重要职责。世界各国政府通过鼓励入户式家访、免费家教培训等多种家教服务形式，积极为家长提供科学指导，为父母提供育儿支持。通过创造良好的家庭教育环境，政府与家庭、学前教育机构、社区等密切合作，促进婴幼儿在家庭中身心健康发展。

1969年，以色列创立了“学前儿童家长指导项目”，现已得到几十个国家和地区政府的资金支持。1977年，美国“零到三”作为一个国家非营利组织成立，通过家访项目评估，为家长、政策制定者和教育者提供信息支持。1981年，美国密苏里州教育部门创办了“父母即老师”的家教项目，目前已将项目推广至全美47个州。2017年，巴西投入10亿美元预算发展“快乐儿童项目”，对贫困家庭0—3岁婴幼儿开展家访，综合了来自健康、社会福利、教育、司法和文化等各部门的行动，以支持儿童早期发展。研究显示，参加了这些高质量家教项目的儿童，在认知、语言和学业等多个领域有更好的发展。

加强弱势儿童的早期干预

诺贝尔奖获得者、经济学家赫克曼认为，接受早期干预的儿童年龄越小，其收益越大；干预时间越迟，处理儿童发展问题付出的代价就越大。早期干预研究既是各级政府帮助处境不利儿童的重要手段，也是促进教育公平与社会公平的重要途径。

在诸多的干预项目中，佩里实验最为中国学者熟知。该实验对123名美国非裔幼儿进行了长期追踪研究，发现早期干预的年回报率达到7%—10%，每投入1美元，被干预的个体40岁时可获得16美元以上的回报率。许多早期干预直接关注弱势儿童或家庭，也有以托幼中心为基础的干预行动。不同种类的早期干预有其不同的侧重点。例如，在美国，“公平起点”关注早期读写能力的培养，侧重儿童与家长的教育；“早期开端计划”侧重为婴幼儿提供免费的早期教育机会与营养健康指导；“芝加哥亲子中心项目”要求百分百的家长参与率，通过家长学校、家长工作坊等，指导父母帮助儿童发挥自己的潜力。

多种形式发展地方婴幼儿托育服务

在许多西方国家，由社区、博物馆、幼儿园、教会等机构组织的早教活动非常丰富，只要合理规划，几乎可以把一周的行程安排得有声有色。例如，在美国杰克逊的公共图书馆里，每天都有不同年龄段婴幼儿的早期阅读和手工活动。活动不仅免费，还为孩子提供点心。在休斯顿儿童博物馆里，每天都有专业人员组织丰富多彩的体验活动，博物馆儿童课程也成为机构教育的重要补充。这些早教活动受到地方政府的管理和协助，市政府每年为这些早教活动和家教项目提供固定的预算资金。

按照心理学家布朗芬布伦纳的生态系统理论，环境对儿童发展具有重要影响。儿童处于生态系统的核心，家庭、机构、政府、社会构成了环绕于儿童的外部环境。学前教育应该是社会的共同责任。为了促进公众利益，在各国政府的引导下，托育服务形式日益多样化。法国政府自2004年开始实施“托儿所计划”，举办0—3岁托儿所的企业可以获得免税优惠政策。

为了中国儿童与家庭的幸福生活，为了中华民族与社会的美好未来，我国政府也应积极承担起婴幼儿照护与教养的责任。儿童利益优先原则是文明社会基本的价值准则，是国际社会倡导的基本伦理。照护婴幼儿健康成长是全社会的共同责任，中央和地方各级政府应承担主导责任。

通过构建基本的0—3岁婴幼儿照护公共服务体系，可以保障婴幼儿接受公平、普惠、安全、优质的早期教育。有条件的地区应当统筹幼儿园与托育服务机构资源，推进托幼一体管理，鼓励、支持幼儿园举办托育班，招收2岁幼儿。托育机构应当符合安全标准，具备适宜的场地、设施和专业的工作人员。地方政府应建立健全托育机构和从业人员的评估监测制度，加强质量监管。包括托育服务在内的学前教育应实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制。中央与地方各级政府应积极发展公办托育服务，大力支持、推广与监管高质量的普惠性早期教养服务，让每个儿童、每个家庭和每个群体共享发展成果。

（作者系华东师范大学学前教育系副教授）

《中国教育报》2019年07月21日第2版 

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2019/07/21